現行的大氣法制定于1987年，近一次修訂是2000年。12年過(guò)去，我國大氣污染由典型的煤煙型污染向復合型污染轉變。“同呼吸，共奮斗”，大氣法再次修訂刻不容緩。
12年未修改，大氣法的“質(zhì)量”太低
《中國經(jīng)濟周刊》 記者 王山山︱北京報道
年初以來(lái)，彌漫在全國多個(gè)城市上空的灰霾遲遲不散，細顆粒物（PM2.5）等大氣污染問(wèn)題引起整個(gè)社會(huì )持續關(guān)注。
為突出以PM2.5為重點(diǎn)的大氣污染防治工作，今年6月5日的世界環(huán)境日，環(huán)保部確定的中國主題是“同呼吸，共奮斗”。
《中國經(jīng)濟周刊》從環(huán)保部獲悉，國務(wù)院正在制定大氣污染防治行動(dòng)計劃，近期將發(fā)布。
而多位大氣污染防治領(lǐng)域的專(zhuān)家則呼吁，即使有了全國性的行動(dòng)計劃，也需要更有力的防治大氣污染“基本法”——大氣污染防治法（下稱(chēng)“大氣法”）?，F行的大氣法制定于1987年，近一次修訂是2000年。12年過(guò)去，我國大氣污染由典型的煤煙型污染向復合型污染轉變，形勢已十分復雜，大氣法再次修訂刻不容緩。
“塵封”17年的排放標準
2012年初，新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB 3095—2012）發(fā)布，增設細顆粒物（PM2.5）等污染物監測項目，嚴格部分污染物限值，比過(guò)去的標準更細致，也更嚴格。
不過(guò)，由清華、北大、環(huán)保部環(huán)境規劃研究院等科研機構共同發(fā)起成立的中國清潔空氣聯(lián)盟秘書(shū)處主任解洪興說(shuō)，如果將這個(gè)標準跟標準比對，我們只是達到了WHO（世界衛生組織）空氣質(zhì)量準則的入門(mén)級別。以細顆粒物為例，中國的二級濃度限值為35，WHO則認為10以下才是安全值，“我們的標準可能更利于當下的管理，但出于保護公眾健康的考慮，這個(gè)標準應該在未來(lái)持續更新。”解洪興說(shuō)。
據解洪興介紹，在大氣污染物排放中，火電、鋼鐵等行業(yè)近兩年制定了較為嚴格的國家排放標準，但水泥行業(yè)的排放標準已有9年未更新，工業(yè)鍋爐行業(yè)已12年未更新，工業(yè)大氣污染物綜合排放標準更是長(cháng)達17年未更新。而過(guò)去幾年，我國工業(yè)的生產(chǎn)水平和技術(shù)革新?tīng)顩r其實(shí)已經(jīng)有了巨大變化，用過(guò)時(shí)的標準管理污染物排放顯然不合時(shí)宜。
現行大氣法第十七條規定，“未達到大氣環(huán)境質(zhì)量標準的大氣污染防治重點(diǎn)城市，應當按照國務(wù)院或國務(wù)院行政主管部門(mén)規定的期限，達到大氣環(huán)境質(zhì)量標準。該城市人民政府應當制定限期達標規劃，并可以根據國務(wù)院的授權或者規定，采取更加嚴格的措施，按期實(shí)現達標規劃”。然而，達標規劃制定后應該由誰(shuí)來(lái)執行？誰(shuí)來(lái)評價(jià)？如何考核？并沒(méi)有得到細化的解釋?zhuān)熑尾幻鞔_，“法力”難免微弱。
在機動(dòng)車(chē)等移動(dòng)源的污染排放中，是車(chē)的質(zhì)量差，還是油品質(zhì)量低？在環(huán)保NGO組織——能源基金會(huì )北京辦公室交通項目主任龔慧明看來(lái)，這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有爭論的意義：我國的油品質(zhì)量標準以前由石油化工部主導制定，改革后由企業(yè)主導，便沒(méi)有了政府部門(mén)的強力約束，油品質(zhì)量標準的技術(shù)管委會(huì )都是中石化的下屬單位，標準的指標及參數的選擇、出臺的時(shí)間，自然不容易反映公眾和環(huán)保的需求。
專(zhuān)家的意見(jiàn)是，標準空氣質(zhì)量標準、污染物排放標準、相關(guān)產(chǎn)品標準，都需要定期更新，并建立持續的機制，寫(xiě)入大氣法，才能盡早趕走灰霾，還空氣以清新。
重罰單位，更要重罰個(gè)人
5月下旬，廣州石化違規排放含硫化物廢氣，致廣州市多個(gè)區域上空臭氣熏人。廣州市環(huán)保局立案查處，廣州石化涉嫌未經(jīng)批準擅自停用污染治理設施，以及在煉油裝置檢修過(guò)程中違反操作規程導致惡臭氣體排放等。
但依現行大氣法規定，如沒(méi)有帶來(lái)重大經(jīng)濟損失，廣州石化為此次污染買(mǎi)單將不超過(guò)10萬(wàn)元。在我國，大氣污染被業(yè)內人士戲稱(chēng)為是一項典型的違法成本低于守法成本的“事業(yè)”。整部大氣法中，高處罰不超過(guò)50萬(wàn)元。
而在美國，企業(yè)違法排污均是“按日計罰”，每項違法行為罰金可高達25萬(wàn)美元/天，如果沒(méi)有證據證明你的污染行為已經(jīng)改善，其間，污染罰款將被每天累加。據能源基金會(huì )北京辦公室環(huán)境項目主任趙立建介紹，美國的污染企業(yè)不僅要接受行政處罰，政府還要將其違法行為產(chǎn)出的不當得利悉數收回，并且，企業(yè)還要為違法行為對別人造成的損害進(jìn)行賠償——這樣的狠招，有時(shí)一次就可以讓一個(gè)企業(yè)破產(chǎn)，震懾力自然不容小覷。
中國環(huán)境科學(xué)院副院長(cháng)柴發(fā)合認為，一定要將大氣法與刑法結合起來(lái)，將“違反環(huán)境法就要入刑”提到一定的高度：“高排污危害人體健康甚至造成生命消失，跟故意殺人有什么不一樣？就應該繩之以法，處以極刑。”在他看來(lái)，大氣法調整的核心之一就是加大違法處罰力度，以后的違法處罰不應該有上限，按照違法者對環(huán)境造成的影響和違法違規的程度以及持續的時(shí)間，計算累計效應處罰，并且讓企業(yè)形象受到損失，使部分消費者放棄使用其產(chǎn)品和服務(wù)，因而失去競爭優(yōu)勢。
中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì )副理事長(cháng)、環(huán)保部原總工程師楊朝飛主張：“要罰單位和罰個(gè)人并重?，F在我們很多環(huán)保法律法規，罰的都是單位。而在水污染防治法中有一個(gè)突破，對個(gè)人的罰款不超過(guò)年收入的50%。大氣法修訂可以借鑒，并且突破‘年收入50%’的上限，讓污染責任人一年沒(méi)有收入。如果只罰單位，就算罰了300萬(wàn)、500萬(wàn)，企業(yè)一年利稅可能上億，根本沒(méi)有影響，對個(gè)人更沒(méi)有影響。”
缺的是市場(chǎng)手段
“消除一種污染，簡(jiǎn)單的方式就是給這個(gè)污染物定價(jià)。”全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì )秘書(shū)長(cháng)駱建華說(shuō)，嚴格的定價(jià)是10年來(lái)我國在治理大氣污染方面出臺的好政策，是有效解決二氧化硫排放問(wèn)題的關(guān)鍵因素之一。
“定價(jià)”的依據、2003年7月開(kāi)始實(shí)施的《排污費征收使用管理條例》，對二氧化硫等污染物的排放數量、排污費的征收等做了嚴格的規定。條例出臺后，二氧化硫的排污費由原來(lái)的每公斤0.2元提高到了每公斤0.63元。壓力之下，電力等行業(yè)不斷加強節能減排，據《全國環(huán)境統計公報（2009年）》的數據，當年我國二氧化硫排放量為2214.4萬(wàn)噸，較2005年下降13.14%，提前完成“十一五”的總量減排目標。
當然，有專(zhuān)家表示，至今仍在執行的0.63元/公斤的定價(jià)，也已經(jīng)落伍，亟須修改。
楊朝飛說(shuō)：“我們現在解決污染問(wèn)題基本上靠行政手段加執法手段，缺的是市場(chǎng)手段。”先被想到的市場(chǎng)手段是“稅”與“費”，楊朝飛強調：按照“誰(shuí)污染誰(shuí)繳稅”原則，環(huán)境稅的稅費一定要高于治理污染的成本，所有關(guān)于大氣污染的問(wèn)題，先要研究它的治理成本是多少，然后制定出高于其基數10%或20%的環(huán)境稅稅費，企業(yè)自然會(huì )選擇治理或者預防污染。
另一方面，使用市場(chǎng)手段就要建立成本分攤機制。楊朝飛說(shuō)：“成品油標準確實(shí)要從國三、國四提高到國五，但價(jià)格一定會(huì )上漲，價(jià)格應該怎樣分攤，需要認真研究——這個(gè)問(wèn)題不解決，生產(chǎn)油品的企業(yè)沒(méi)有積極性，使用油品的城市政府也沒(méi)有積極性。”
楊朝飛認為，以油品為例，在中國的大部分地區，政府不能包攬標準提高后增加的成本，企業(yè)消化多少、政府補貼多少、消費者承擔多少，可以舉行聽(tīng)證會(huì )的方式，講清楚道理，使百姓能夠接受，企業(yè)能夠承受，才有可能從源頭解決。
修訂草案已“二類(lèi)”好幾年
早在2006年，楊朝飛等官員、專(zhuān)家就提出要進(jìn)一步修改大氣法，“但那時(shí)大氣污染防治工作沒(méi)有引起重視，大氣法修訂雖然納入立法計劃，卻遲遲沒(méi)有被推進(jìn)。”楊朝飛說(shuō)。
2010年初，新的大氣法修訂草案由環(huán)保部報國務(wù)院法制辦。但據主要參與者之一柴發(fā)合透露，兩三年來(lái)，草案“一直被列為國務(wù)院法制辦的二類(lèi)立法項目”。
國務(wù)院法制辦工作人員告訴《中國經(jīng)濟周刊》，一類(lèi)立法項目是指“相對比較成熟的、力爭年內完成的比較重要的項目”；二類(lèi)立法項目則是“正在積極推進(jìn)的項目”。有專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)一步解釋說(shuō)：前者屬于指令性計劃，后者則屬于指導性計劃。
今年，楊朝飛看到了機會(huì )：“今年有兩件大事推動(dòng)，一是去年底到今年初的大面積灰霾，在社會(huì )上產(chǎn)生了很大的反響；二是十八大召開(kāi)后，生態(tài)文明得到國家的高度重視，環(huán)境搞不好就談不上生態(tài)文明建設，因此國家對環(huán)保工作越加重視。”
駱建華甚至認為，國家應盡快制定清潔空氣法、清潔水法。他說(shuō)：“現在我們有大氣法，這個(gè)法管用，但是法律‘質(zhì)量’很低。如果修改，只能是小修小改，很難解決問(wèn)題，必須推倒重來(lái)。解決污染問(wèn)題，一定要出重拳、用重典、揚利劍。”
但解洪興對《中國經(jīng)濟周刊》表示：“一部法律的制定是多么的嚴肅、不易，哪能說(shuō)顛覆就顛覆，大氣法修訂是當下現實(shí)的辦法。”
修訂大氣法，楊朝飛和柴發(fā)合的大愿望是，步伐能加快一些。但對于目前該法修訂的具體進(jìn)程，二人均表示無(wú)法回答。
多位專(zhuān)家表示，大氣法的修訂，早也要在環(huán)保“基本法”——環(huán)境保護法修訂之后才可能實(shí)現。這或許是一個(gè)注定糾結的過(guò)程——修改后的環(huán)境保護法或將在今年底出臺，此前已經(jīng)歷了多輪艱難的較量。
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